Regularização Fundiária Urbana

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Coordenadores: Eduardo C. Silveira Marchi, Vitor Frederico Kümpel e Bruno De Ávila Borgarelli
Quantidade de páginas: 288
Formato: 17cm X 24cm

Dentre todas as normativas promulgadas nos últimos anos, coloca-se em lugar cimeiro a Lei n. 13.465, de 11 de julho de 2017, voltada às regularizações fundiária urbana e rural. No campo do Direito Civil, e nesse, mais especificamente, no Direito das Coisas, é sem dúvida a mais importante lei editada em muitas décadas. Fruto da conversão de Medida Provisória – de número 759, editada nos estertores do ano de 2016 –, essa lei “dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; e dá outras providências”. Amplo e importante seu objeto, a lei se insere no bojo das dificílimas iniciativas políticas voltadas à regulação fundiária no Brasil, tanto urbana quanto rural. O problema fundiário é um dos muitos que atravanca a economia do país. Não só as dimensões continentais do país, com mais de 8 milhões e 500 mil quilômetros quadrados, mas a forma como ocorreu a ocupação territorial, fez com que o problema fundiário atingisse proporções alarmantes. Historicamente, é possível aferir que a ocupação irregular tanto de imóveis urbanos quanto de imóveis rurais implicou na não confirmação dos títulos de posse, a ponto de ser editada a primeira Lei de Terras do país, já pelo Imperador Dom Pedro II, em 1850, a saber, a Lei nº 601. Naquela ocasião, já se constatava que o regime jurídico era o possessório: , nesse, a lei buscava regularizar a situação fundiária criando o Registro Paroquial, o qual acabou não dando certo, tendo vigorado no país como primeiro sistema cadastral até 1864. Com o advento da Lei nº 1.237 de1864 e seu Decreto Regulamentador de 1865, transferiu-se a regularização das terras privadas, concessão de hipotecas, para os Tabelionatos de Notas. O sistema vigente era o de títulos, de forma que a propriedade estava no contrato, situação que reinou no país até o Código Civil de 1916, ocasião em que a sistemática foi rigorosamente alterada, passando a vigorar o sistema registral de propriedade. O Código Beviláqua aumentou ainda mais o fosso dos imóveis irregulares no país, na medida em que os títulos não estavam confirmados no registro, sendo que, a partir de 1917, sem o registro, não havia propriedade inter vivos (art. 530, CC/1916), à exceção da figura da usucapião (art. 550, CC/1916). Ao longo de todo esse percurso histórico, foi possível sentir que a legislação fez aumentar mais ainda a cisão da informalidade e do desprezo à regularização de imóveis urbanos e rurais. A Lei nº 6.766/1979 foi incapaz de entender que já estava instaurado no país loteamentos irregulares e clandestinos, ocupação desordenada do solo, núcleos urbanos em zonas rurais, tudo em desrespeito ao parcelamento do solo urbano. Parece que só agora, no final da segunda década do século XXI, houve sensibilidade e verificou-se a necessidade de tentar trazer para o sistema formal, ou seja, para o sistema registral, imóveis totalmente afastados do modelo até então reinante, não só para garantir a real dignidade das pessoas, mas para fomentar o desenvolvimento econômico do país, fazendo com que o imóvel regular seja um ativo financeiro para a economia. Preocupada com a conjuntura, a Lei nº 13.465 de 2017, no que toca a imóveis rurais, modificou regras do Programa Nacional de Reforma Agrária, alterou o financiamento para a aquisição de imóveis rurais, criou condições para a regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia legal, entre tantas outras medidas. No que diz respeito à regularização de imóveis urbanos, além da reurbanização, criou regras mais ágeis para a legitimação de posse e legitimação fundiária, disciplinou o direito de laje, normatizou o condomínio de lotes, que na prática já existia, bem como o loteamento de acesso controlado, de forma a transformar as situações reais em situações legais, buscando, como já dito, trazer para o sistema registral situações que até então sobrepairavam a estrutura burocrática do Estado. No que diz respeito à presente obra, buscou-se uma análise criteriosa e científica, por meio de estudos sérios e aprofundados, dos principais institutos previstos na Lei nº 13.465/2017. O presente livro não analisa artigo por artigo e também não tem o compromisso de analisar todos os institutos, seguindo um critério metodológico-normativo, sendo que alguns institutos são analisados por mais de um autor, de maneira complementar. Um primeiro passo é a tentativa de dar densidade maior à ideia de moradia, conectando-a com o direito de propriedade. Iniciativa importante, e que abre este trabalho coletivo, vem nesse sentido o estudo de J. P. LAMANA PAIVA, o qual parte da matriz constitucional para inventariar as múltiplas dimensões do problema. Logo a seguir, L. V. PIRES DE LIMA faz uma análise da Reurb e de seus instrumentos administrativos. Apresenta de forma criteriosa todas as fases do referido procedimento, passando à análise dos instrumentos de reurbanização, com a aplicação prática de cada um deles. Em perspectiva mais ampla, a própria Lei de Regularização Fundiária (13.465/2017) contém alguns vícios de iniciativa que podem significar uma mácula à sua constitucionalidade. A esses vícios, por sinal, somam-se certos aspectos substantivos igualmente polêmicos: pense-se no problema da “legitimação fundiária”, espécie de instituto jurídico criado pela referida lei, e que já é visto com desconfiança por parte significativa da doutrina especializada, por conta do ataque ao direito constitucional de propriedade (neste livro tais questões são enfrentadas criticamente por L. F. MASSONETTO). Por sinal, o estudo do mencionado autor – MASSONETTO – coroa uma das facetas desta obra: o necessário contraponto ao “misticismo constitucional” criado em torno da Lei 13.465/2017, a qual, muitas vezes, deixa de ser analisada com criticidade por conta de um certo “compromisso social” que, aparentemente, vem efetivar. Ora, se há nessa lei algo de inconstitucional, mesmo que por vício de iniciativa, isso deve ser dito às claras, sem volteios, receios ou concessões. É esse o papel crítico de uma doutrina isenta, afinal. Nessa mesma linha de rigor, analisam o processo administrativo da regularização fundiária urbana segundo a Lei 13.465/17 – notadamente as chamadas Reurb-S e Reurb-E – T. MARRARA e A. SIMIONATO CASTRO. Como afirmam esses autores, se é verdade que a nova lei reduziu exigências e deslocou funções, é também verdade que essas mudanças “trouxeram novas dúvidas que, em alguns casos, parecem colocar em cheque a promoção de mais racionalidade e efetividade na política de regularização”. A obra a seguir contempla um aprofundado estudo sobre o direito real de laje, em sua perspectiva histórica e atual, apresentando ao leitor a propriedade superficiária em suas múltiplas dimensões. E. C. SILVEIRA MARCHI apresenta a laje como uma das mais importantes novidades dos últimos anos, discorrendo em seu texto sobre as inúmeras utilidades práticas do instituto em questão. Ainda sobre o tema, A. M. CÂNDIDO, traça um paralelo interessante e necessário entre laje e superfície. O assunto merece tanta reflexão que O. L. RODRIGUES JR. faz uma análise crítica a respeito da laje, sugerindo a unificação do instituto à superfície do Código Civil e do Estatuto da Cidade. Adiante. Instituto pouco estudado, mas que merece especial atenção, e próprio de países com dimensões continentais, é o abandono, tão bem retratado pela Lei n 13.465/2017 e aqui analisado com esmero por F. K. MADY, que enfoca com profundidade o procedimento administrativo arrecadatório, o qual objetiva, em última análise, a incorporação dos bens abandonados ao patrimônio público, evitando usucapião por outros particulares. Por outro lado, a Lei – diga-se, mais uma vez, com boas intenções – vem regrar institutos que já são conhecidos há muito na prática imobiliário-registral brasileira, como o condomínio de lotes (ou terrenos). Qual o propósito da normativa? Modificar a prática ou ordenar algo que, na realidade, já ocorre e é regulamentado nos Municípios do país há décadas? Que dificuldades oferece a configuração prática desse modelo condominial? Também se encontram neste livro estudos abordando esses aspectos (C. A. DABUS MALUF e L. P. GERMANOS; V. F. KÜMPEL e B. ÁVILA BORGARELLI). Justaposto a tal figura condominial, a Lei de 2017 regulamenta também o chamado condomínio urbano simples, ao qual, neste trabalho, dedica-se cuidadosamente M. PETROCELLI DE ÁVILA, com forte embasamento teórico e acurado tino prático, mormente no que se relaciona à práxis do Registro de Imóveis. Problema particular é o da usucapião administrativa (ou extrajudicial). Inserida na Lei dos Registros Públicos (art. 215-A) pelo Código de Processo Civil de 2015, a figura foi aperfeiçoada pela Lei 13.465/2017, e recentemente contou com relevantes inciativas regulamentadoras do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), num em um movimento de efetivação dessa modalidade de aquisição do domínio. Há, contudo, riscos nessa regulamentação, como a atual “presunção de concordância” do proprietário notificado e silente. Esses aspectos são igualmente analisados neste livro, a par de outras tantas questões específicas relacionadas a esse tipo de usucapião (L. V. PIRES DE LIMA; V. F. KÜMPEL e B. DE ÁVILA BORGARELLI). E não se esgota a Lei 13.465/17, em termos de usucapião, no aperfeiçoamento da via administrativa. Estabelece também algumas mudanças no regramento da usucapião especial coletiva urbana, prevista no Estatuto da Cidade. Afasta-se a exigência de que a população ocupante seja de baixa renda, e, em lugar da anterior área mínima de 250 metros quadrados, estabelece-se uma metragem individualizada, resultante da divisão da área total pelo número de possuidores: o cálculo não pode ultrapassar 250 metros quadrados (o que, convenha-se, parece entrar em choque com a própria lógica da usucapião coletiva, em suas diferenças relativas à usucapião especial individual urbana). Essas alterações – e essas polêmicas – exigem análise técnica, e a elas se dedica, aqui, T. OLCESE. São vários os problemas e várias as perspectivas de solução. Esta obra tem por finalidade apresentar algumas dessas possibilidades, a partir de variadas linhas de investigação, com pauta na liberdade intelectual de cada um dos autores. Indo de abordagens mais genéricas – e de críticas globais à lei – até apreciações de aspectos pontuais de seu conteúdo, buscaram os autores apresentar ao leitor um panorama suficientemente amplo para permitir a fluidez das discussões. Sempre, é claro, com o cuidado de observar a realidade, à qual, evidentemente, volta-se toda boa lei. É esse o espírito que preside este livro, apresentado agora ao público. Querem os coordenadores convidar cada lente à análise crítica, cujo propósito é contribuir para os debates em torno da regularização fundiária urbana de forma técnica e firme, apresentando ferramentas que certamente serão úteis na vida acadêmica e profissional de cada leitor.

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